与各项国防法案陆续得到顺利通过的情况相比，《中华民国宪法》的制定过程却经历了一番波折，虽然早就成立了以伍廷芳为首的宪法起草委员会全面负责这一事务，但宪法制定的进度却是各大法律中进度最为缓慢的。
民国初年既是各种新观念、新思想激荡的时期，也是各种新型法律制定的高潮期，根据《中华民国法制史》的统计，从民国元年到民国五年，短短五年间，经由议会审核通过的法律达到194部之多，几乎每10天就有一部法律制定出台。前述的《中华民国国防法》是在民国2年通过，民国3年正式试行的，而其相关法案如《服役法》、《军衔法》、《动员法》、《军事装备管理法》、《军事禁区管理法》等在这一时期开始试行，而《中华民国刑法》、《中华民国刑事诉讼法》、《中华民国民法》、《中华民国民事诉讼法》等四部重要的基干性法律也都制定了草案并予以试行，唯独国家的根本大法--《中华民国宪法》却是不太顺利。
单纯从技术角度来说，宪法制定并不困难，其难度甚至还低于刑法、民法等专门性法律（不信看看中华人民共和国的立法实践就知道了，短短50余载就出台了4部宪法，但民法典却是千呼万唤未出来），何况前有《中华民国临时约法》和《美国宪法》作为蓝本，再加上庞大的起草委员会，按理应该早就有了定局。但问题也恰恰出在这里，正因为宪法代表着国家的根本形象，拥有着至上权威，各方面迟迟未能达成一致意见。从法理上探究，《临时约法》和《美国宪法》在三权分立的立场上是一致的，但在政体上却有不小的分歧：《临时约法》载定责任内阁制而《美国宪法》却规定了总统制。虽然在秦时竹、孙中山和黄兴三巨头的商议和谈话中都支持中国实行总统制，但在朝野，特别是在各大政治力量阵营中却有着不同意见。
有人以为。既然《临时约法》已规定责任内阁制为政体所在，那就应当继承这一方针，以中国受封建影响之深，今后唯顾虑民主精神不够，责任内阁制、议会主导有助于培养民主精神；也有人以为，仿效《美国宪法》。载定总统制也无不可，但既然要仿效美国经验，那么就应该全部仿效--中国应该在国体上更改为联邦制，各省作为地方主体应该享有美国各州所类似的权利；又有人以为，中国继承秦汉之大一统局面，自古以统一为常态，以分裂割据为病态，如果仿行联邦主体无非是藩镇之祸的翻版，不可自讨苦吃；还有人认为。中国久乱图治，宪法的着眼点应在于维持政局稳定，既然总统或者总理都是由议会选举。//.shudao. 书.道//为何一定要争责任内阁制与总统制字面意义之差异呢？列国之责任内阁制都有君主为虚君象征，若实行责任内阁制，难不成总统也作为虚君象征？因此，虽然说法云云，但争论地焦点有两个，一是总统制与总理制的争论，二是集权制与联邦制的争论，虽然主张总统制与集权制的人占了相对多数，但宪法审议通过毕竟需要议会三分之二多数通过。起草委员会提请审议的宪法草案虽已经过了二读，但是要达到三分之二多数却仍有不少困难。
差异纷呈的争论表面上是学术意见地不同，其深层次乃是各种政治力量的较量。国民党作为老牌政党，一直以革命元勋自居，对于护国战争后的政治安排并不满意，希望通过宪法的制定来挽回目前的颓势，在他们看来，秦时竹作为总统太过于强势，有发展成第二个袁世凯的危险。虽然“野心”还没有暴露，但不得不提前加以预备，宪法此时就应该如同《临时约法》一样发挥制约作用，国民党内部虽然积极鼓吹责任内阁制，但据小道消息传言，这是假的，他们真正不能接受的是秦时竹和人民党有权，他们无权的局面，即便孙中山当了总统而国民党依然无权。他们同样是要反对地；梁启超挂帅的进步党虽然目前算是人民党的联盟党。但该党党员大部都是地方精英，在清末事实上地地方割据中享有了太多的好处。秦时竹若想加强中央集权，将不可避免地侵犯他们的既得利益，对于到底是总统制还是责任内阁制这些人并不关心，他们只关心实行联邦制，即在地方自治的幌子下保住自己的既得利益，除了这些党棍外，那些地方实力派人士，如冯国璋、朱瑞、唐继尧等人也十分害怕中央太过于强势而侵犯他们的“势力范围”，也在拼命为地方自治和联邦制摇旗呐喊；人民党内部的情况也面临复杂情况，以吴景濂直接领导的人民党北方派既是坚定的总统派又是不折不扣地集权派，但以张謇为领导的南方局却有一丝暧昧，张謇身为总理，对最高权利倒有几分动心，他估量了一下，如果宪法真的规定责任内阁制，他这个现任总理很有几分蝉联可能，为了那可望而不可及的最高权利，他动摇是必然的，在另一个方面，南方局的主要骨干和进步党一般，大都是清末谘议局的成员，对于所谓的地方自治也有天生的迷恋。
在这样纷乱地局面下，政治格局也变得诡异起来，在三月份宪法草案一读后，以王揖唐为首的一批政客在南京成立了中华民国联邦党，该党标榜推进“共和民主、地方自治”，实际上却是各大反对势力的集中地，无论朱瑞、唐继尧、冯国璋等地方实力派也好，陈其美、胡汉民等国民党势力也罢，都与其有一定的交往，而五月份宪法草案二读以后，联邦党的实力开始急剧膨胀，不仅各大主流媒体频频出现有关联邦党的报导，一些在地方具有影响力的人物也开始为联邦党摇旗呐喊，十分活跃，虽然还不到登记变更组建党团的地步，但观察家都认为联邦党来势凶猛，隐然有成为第四大党的野心，甚至有很多人看好其成为未来地第三大党。//.shudao. 书.道//,
对于联邦党地活动。葛洪义命令国安局予以全方面的跟踪调查，显示地结果令人相当触目惊心：“……联邦党现有党员约3万余人，具有县级影响力者约有1万余人；原本为无党派人士，现登记为联邦党党员的两院议员共有19人，登记为进步党党籍，实际拥有联邦党双重党籍的两院议员有27人。登记为国民党党籍，实际拥有联邦党双重党籍党两院议员约有45人，登记为人民党党籍，实际拥有联邦党双重党籍或者倾向联邦党立场者约有30余人，登记为其它党籍，实际拥有联邦党党籍或倾向于其立场者约有20余人……另悉，长江巡阅使冯国璋、浙江都督兼护军使朱瑞、江西都督李烈钧、江西护军使李纯、上海护军使雷震春、广东都督胡汉民、广西都督兼护军使陆荣廷、贵州都督兼护军使唐继尧等重要人物都与其有过接触或深谈……根据国安局调查，冯国璋曾秘密给予该党100万元资助并列名名誉理事，陈其美给予该党30万元资助并同样列名名誉理事。”
“冯国璋倒也罢了。陈其美的钱是从哪里来的？”
“具体来源尚不清楚，根据属下的调查，上海青红帮也无如此财力资助。可能……可能……”站在葛洪义前面，毕恭毕敬汇报地是国安局排行008的江苏特派组组长沈国华，绰号“黑鸟”，他犹豫了一下，说出了自己的推测，“可能和黑龙会有关。”
“跟黑龙会和日本人有关？”葛洪义的眉头一下子皱紧了，虽然凭常理推断可能有外国势力插手，但真从得力手下的口中听到这样的回答还是令人有些吃惊，“有什么证据？”
“直接证据没有。有一些间接证据。”黑鸟呈递上一张照片，葛洪义接过来一看，认出其中一个是陈其美，另一人似乎是日本人模样但具体什么身份倒说不出来。
“照片中一人是陈其美。另一人则是曾任南京临时政府外交顾问、日本黑龙会重要骨干地内田良平。”黑鸟回答了葛洪义心中地疑问。
“内田良平？”一听到这个名字。葛洪义顿时有了印象：武昌革命爆发后。内田与北辉次郎（北一辉）及清藤幸七郎作为黑龙会地特派员来到中国。与宋教仁取得联系。并极力援助革命军。企图以此为交换。在中国革命胜利之际从革命党手中索取中国东北地区和蒙古作为报酬。一举解决满蒙问题。1913年。内田良平写下《对华策判断》。极力说明日本对华政策地当务之急是解决满蒙问题。这样一个人物地出现。是非常令人警惕地。葛洪义暗想。这个家伙在南北议和后消失了一段时间。现在又重新活跃起来。看来确实是想“有所作为”。
“他还和谁有交往？和孙中山有过接触么？”
“胡汉民、冯国璋都与其有过接触。不过次数很少。孙先生最近忙于铁路建设。没有会面过。”黑鸟斟字酌词地回答。要知道这些话说得一句不慎可能就是刀光血影。“对了。黄副总统去日本治病据说也是此人牵线搭桥地。”
“很好。这是个关键人物。你们一定要给我盯紧喽。”葛洪义想了一下后哑然失笑。“冯老四向来爱财如命。这次怎么舍得掏出大把银子？而且一掏就是100万。你说说看。背后有什么猫腻？”
“根据属下地判断。”方才地猜测被上级肯定后。黑鸟继续大胆推断。“冯国璋爱钱地禀性恐怕是改不了地。那么这笔钱地解释很可能跟日本人一般。背后是英国人在捣浆糊。”
“你的直觉和感性在内务部可是出了名的。”葛洪义笑了，“既然陈其美这么不老实，那么惊蛰计划就不能再拖延了，你回去后即刻发动。”
“是！”在黑龙、黑狐相继建功后，轮到黑鸟出手了……
总统府办公室一间淡雅的书房里，中华民国大总统秦时竹正在批阅文件和报告，除了各项经济建设，最近重点关心地就是宪法的审议、安徽的善后、庆王的遗产和西藏的进展。
“你来的正好。”秦时竹面有喜色，抽出一张电报纸说道，“朱德来电，平藏支队已进抵拉萨郊外，噶厦当局和三大寺代表已分别派出代表和他接触过了，勉强答应大军进驻，看来拉萨可不战而得。”
“朱德干得不错，不过我们的老朋友朱尔典该着急了吧？”
“朱尔典几乎天天要跑来抗议，来得比谁都勤快……”秦时竹手一挥，“我都懒得搭理，就让外交部陪他磨嘴皮子了。”
“英国人要是光磨嘴皮子就好了。”葛洪义递给他一份情报，“这是江苏方面呈递上来的，最近一段时间，英国人又是给钱又是给枪，把冯老四好好武装了一番，倪嗣冲余部也被冯老四给收留了，另外还听说冯老四给了联邦党100万资助“那一毛不拔的家伙能给王揖唐100万资助，太阳不是从西边出来了吧？”秦时竹乐了，“难不成他转性了？”
“转性是未必，我估计这钱也是英国主子给地。”葛洪义随即又把内田良平的事也一并告诉了秦时竹，后者的脸色逐渐阴沉了下来。
“看来总是有人和我们过不去啊。”秦时竹叹了口气，“王揖唐只是个前台的跳梁小丑，不足为惧，棘手的是后面这些个撑腰的主子。”
“所以，惊蛰计划我已命令发动，先打开一个缺口再说。”
“很好，等会你和尚荣也支会一声，让他有个防备。”
葛洪义掏出第二份情报：“这是上海组送来的情报，安徽事变后，特别是蔡锷大力打击云土贩卖后，表面上似乎鸦片贸易量在减少，实际上由于价格暴涨，铤而走险的人依旧没有收敛，上个月的统计显示，最近地鸦片缺口全部是由印度进口地货源补充的。”
“又和冯国璋有关？”
“是地，冯老四是他们的大股东，朱瑞、雷震春、李纯等人似乎也有参股，英国人、日本人利用租界的特殊地位最近很活跃！”
“啪”的一声，秦时竹怒了，一巴掌拍在桌子上，骂道：“原本以为倪嗣冲的下场能令他们收敛些，没想到这帮家伙居然变本加厉，总有一天让他们全部栽在这上面。”
“这是周毓正（国安局东南大区督导，管辖皖、江、沪、浙、赣、闽）制定的寒露计划，你先过目一下。”
“看来你早有准备。”秦时竹微微一笑后道，“你办事我放心，不过在时机把握上要有分寸，至少要等惊蛰行动告一段落才可以着手，以免四面受敌。”
“好！”葛洪义用余光瞥了一下书房里的挂历，上面的日期已走到了6月27日。
“明天是个大日子呀！”秦时竹意味深长地笑了，“你们准备得如何了？”
“基本完毕，就等好戏开场了……”俩人相视一笑。