民国初年第一次府院之争，相争的两方是总统黎元洪和总理段祺瑞，这两人的争斗折射着当时中国的政治格局。在袁世凯死后，段祺瑞无论在资历还是实力方面，都当仁不让地成为了北洋系的代表，而黎元洪则成为了中间势力和革命党人比较亲密的合作伙伴。以这两个人背后的政治力量来看，实力相距是悬殊的，但是职位高低略微弥补了黎元洪实力的不足。当然仅凭这点黎元洪还是无法和段祺瑞的北洋系抗衡。
在1917年，府院之争达到了一次高潮，争端起于外交。此时正值第一次世界大战。1917年月日，美国宣布与德国绝交，于是段祺瑞和黎元洪一致赞成对德宣战，此时府院在此事上没有矛盾。月日在段祺瑞的主持下，内阁会议通过了对德绝交案。次日段祺瑞率全体阁员到总统府，请黎元洪在对德绝交咨文上盖印，但此时黎元洪却拒绝盖印。
原来黎元洪走的是亲美路线，美国对德绝交，他自然紧随其上，而段祺瑞是亲日派，美日都希望通过促使中国参战，取得它们各自在中国的霸权，美国一旦发现中国参战对日本的好处大于美国的好处，马上就改变主意，不再支持中国参战了。段祺瑞气势汹汹，黎元洪却以不变应万变，以拖延应付段总理。
段祺瑞当时不肯示弱，凭借着军中的威信，段祺瑞说服各省督军和代表，一致赞成段内阁的外交政策。5月1日，内阁举行会议，督军团居然要求参加，军人干政在这次会议上是彻底地体现了。当时参加内阁会议的阁员，只有可怜的个人，而军人倒有一大半，于是宣战案顺利通过。黎元洪此时也只能屈从了。
但是黎元洪是留有后招的。本来总统已经签署了宣战案，国会通过应该问题不大，然而一个毁灭性的新闻，给段祺瑞以致命的一击。英文的《京报》披露了中日秘密签署了一亿元的军事借款，这就使得段祺瑞在国会所作关于中日之间绝无秘密外交的证词，完全是一个谎言。
舆论大哗，借着这个机会，一向以软弱示人的黎元洪，突然挺直了腰杆，下令免去了段祺瑞国务总理和陆军总长的职务。段祺瑞离京去津，并指出根据《中华民国临时约法》，总统无权撤销总理的职务，不承认黎元洪的免职令。至此第一次府院之争白热化，又到了只有枪炮才能解决问题的程度。
府院之争期间的“公民团”
黎元洪和段祺瑞之争，在对德宣战一事上愈演愈烈，双方针锋相对，谁也不肯做出让步。黎元洪认为，“大总统有宣战媾和的特权”，而段祺瑞则认为，“总统虽有特权，责任则在内阁。总统既不对国会负责，又可以推翻内阁的决议案，这样的总统就像专制皇帝一样！”因此，对德宣战其实反映的是话语权之争。
可是段祺瑞遇到的不仅有黎元洪的反对，还有来自国会的阻力。1917年5月日，对德宣战案提交到国会，5月8日，国会开会讨论，没能形成统一意见。段祺瑞之所以急于参战，是为了取得日本的贷款，好对付孙中山领导的革命力量。
为了争权获胜，段祺瑞效法袁世凯，雇佣社会盲流组成了一个“公民团”，假造民意，胁迫国会通过对德宣战案。
当天，北京城突然冒出“爱国公民”、“陆海军人代表”、“北京政学商界代表”、“北京市民”等游行队伍。他们约有000多人，手持白旗，从四面八方聚集到国会附近，要求国会议员通过对德宣战的提案。当时现场的军警并没有驱散他们。“公民团”威吓经过的议员，军警也置若罔闻。“公民团”提出三个意见：
一是要求国会当天通过对德宣战案；二是国会如果不通过宣战案，要求解散国会；三是政府如不肯解散国会，他们将摧毁国会。总之，不通过对德宣战，他们就会采取更激烈的手段。
双方一致僵持到晚上9点，对德宣战案迟迟未获通过，有一些“公民团”成员开始发生骚乱，他们向议院内投掷砖瓦，恫吓议员接受他们的要求。由于误伤了来国会采访的日本联合通讯社记者中野，段祺瑞担心引起外交事件，这才下令警察维持秩序，驱散“公民团”。
据说，那些摇旗呐喊的“公民”们，有一小部分是北京城里的军人和警察，大部分是乞丐、杠夫和失业游民。他们都是段祺瑞花钱雇来“演戏”的。段祺瑞自以为做得天衣无缝，但还是被穿帮了，被传为笑柄。
当时北京的《醒华报》刊登了一封读者来信，一个“公民团”成员揭露了事情的经过：“鄙人来京谋事未遂。前日由同乡合肥人陆军部秘书谭君毅甫介绍加入公民请愿团，当时言定自1点钟起，随大家包围议院，每点钟给大洋5角，散时立付。并云，将名册造成具报总理以后，可派一差使。鄙人如时而往。站至点半始去，并被军警击一枪托。当晚往寻谭先生领取公费大洋4元角5分，乃谭吝而不予。今早又往索取，谭先生避而不见面，由一少年出见，大言恐吓。并云：此事闹糟，总理不肯认账，恐怕要办凶手，嘱令闭门不出，不许再提此事。鄙人忿极，为此特请登出，俾知谭之欺人手段。”（未完待续）